LA FRONTERA MÉXICO-ESTADOS UNIDOS: DINÁMICAS TRANSFRONTE- RIZAS Y PROCESOS DE GOBERNANZA1

The US-Mexico border: Cross-border dynamics and governance processes

María del Rosio Barajas Escamilla
Colegio de la Frontera Norte. , México

LA FRONTERA MÉXICO-ESTADOS UNIDOS: DINÁMICAS TRANSFRONTE- RIZAS Y PROCESOS DE GOBERNANZA1

Nóesis. Revista de Ciencias Sociales y Humanidades, vol. 25, pp. 111-128, 2016

Universidad Autónoma de Ciudad Juárez

Recepción: 15 Enero 2015

Aprobación: 13 Noviembre 2015

Resumen: Bajo el proceso de la globalización y los procesos de integración regional, los espacios de frontera experimentan importantes cambios en sus funciones y en su escala de influencia. Así lo muestra la reconfiguración de los espacios fronterizos dentro de la Unión Europea, del Mercosur y en cierta medida en el marco del TLCAN. El objetivo particular del estudio es analizar las características que asume la reconfiguración del territorio de frontera entre México con Estados Unidos y sus nuevos procesos de gobernanza, donde los gobiernos multinivel (nivel trilateral, bilateral, federal, estatal, local y transfronterizo) y los organismos privados y de la sociedad civil están llamados a jugar un nuevo papel en el proceso de construcción de una región transfronteriza.

Palabras clave: Cooperación, región transfronteriza, actores transfronterizos, integración.

Abstract: Under the process of globalization and The regional integration processes, the border spaces experiencing major changes in their functions and in their level of influence in other spaces. This is shown by the reconfiguration of the border areas within the European Union, Mercosur and to some extent under the NAFTA. The particular objective of the study is to analyze the characteristics that the reconfiguration of the territory of Mexico border with the United States and its new governance processes where multilevel governments (state trilateral level, bilateral, federal, local and cross-border) and agencies private and civil society are called to play a new role in the process of building a transborder region.

Keywords: Cooperation, cross-border region, cross-border actors, integration.

Introducción

Bajo el proceso de la globalización y los procesos de integración regional, los espacios de frontera experimentan importantes cambios en sus funciones y en su escala de influencia. Las experiencias más claras de lo anterior son la reconfiguración de los espacios fronterizos dentro de la Unión Europea y del Mercosur; dicha reconfiguración ha venido acompañada por nuevos procesos de gobernanza , donde los gobiernos multinivel son llamados a jugar un nuevo papel, al igual que los organismos privados y de la sociedad civil.

El caso de la frontera México-Estados Unidos, el cual se inscribe en un proceso de integración regional también experimenta su propio proceso de reconfiguración del territorio y de una nueva gobernanza, con una intervención gubernamental de tipo multinivel (nivel trilateral, bilateral, federal, estatal, local y transfronterizo) y la activa participación de organismos privados y de la sociedad civil.

El objetivo de este artículo es destacar las características que identifican el espacio de frontera entre México y Estados Unidos, las diferencias y similitudes que se expresan a lo largo de dicha frontera, y las características de la dinámica económica que se expresa en dicho espacio.

Por lo anterior, el artículo se divide en cuatro grandes apartados; en el primero se discute brevemente el concepto de frontera, región transfronteriza, interdependencia, acción colectiva y gobernanza, que será conceptos ejes en este artículo; en un segundo apartado se señalan algunas características importantes del espacio de frontera y sus dinámicas transfronterizas; en un tercer apartado, se discuten algunos hallazgos de investigación proveniente de la encuesta “Relaciones e interacciones para la cooperación y la resolución de conflictos en la región Transfronteriza México-Estados Unidos, 2012”, la cual busca identificar las dinámicas transfronterizas en la región de estudio; y finalmente se presentan las conclusiones.

El espacio de frontera y la reconfiguración del territorio

De acuerdo con Delgadillo, J. (2004), la relativización de la escala espacial que alberga nuevos procesos económicos, sociales y políticos se funda en gran medida en un conjunto de cambios que se han dado en el contexto mundial y en donde se ubica el surgimiento del neoliberalismo global, el quiebre del bloque socialista, la apertura de China a la inversión extranjera directa (IED) y lo que se ha denominado los estados fallidos, en especial en América Latina y África.

Dicken p.(1998) señala que el modelo de acumulación capitalista ha sufrido cambios importantes, debido al creciente proceso de globalización en que se han visto inmersos los países y sus regiones, facilitado por el desarrollo de las tecnologías de la información y la comunicación (TIC’s) y expresado en el proceso de deslocalización-relocalización de la industria en diversos territorios, como es el caso de dicho proceso de relocalización industrial en las principales ciudades fronterizas del norte de México.

De tal forma que las fronteras van a jugar un papel importante en el proceso de globalización económica, ya que su papel se transforma a través de los procesos de integración regional, lo que genera múltiples escalas de participación, particularmente en la articulación productiva.

Castells M. (1998) considera que la era de la información es el elemento distintivo del proceso de globalización de las economías, y en este mismo contexto Wallerstein refiere la emergencia en la década de los años de 1970 de las redes globales de producción, concepto retomado por Gereffi G.y M. Korzeniewicz (1994) para mostrar como dichas redes se expresan entre otros sectores en las cadenas del vestido y la confección, dando lugar a la acumulación de un poder impensable de las grandes corporaciones multinacionales, y a una creciente interdependencia entre los países, a través de sus participaciones en organismos internacionales y acuerdos supranacionales como el GATT, la OEMC, el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional.

Para Jessop, B. (2004) entonces, la proliferación de escalas es resultado del proceso de globalización y se vincula con lo que él llama la temporalidad de acciones institucionalizadas, su regularización y la gobernanza. Este reescalamiento va a implicar oportunidades y amenazas para la escala nacional, y el surgimiento de diversas escalas que también intervienen en la organización y toma de decisiones de los espacios regionales que se conforman a partir de los procesos de integración regional y que requieren amplios procesos de gobernanza particularmente en los espacios de frontera. De hecho, el proceso de globalización ha llevado a la emergencia de múltiples actores que participan tanto en los procesos económicos, sociales y ecológicos, desarrollando para ello nuevas formas de regulación y de gobernanza.

Sin duda para entender la forma en que se expresan los procesos económicos, sociales, ecológicos y de seguridad en la frontera internacional entre México y Estados Unidos y en particular la incursión de ambos países junto con Canadá en un proceso de integración regional, es necesario recurrir por un lado al concepto de región transfronteriza, que incorpora el papel de la proximidad física de dos espacios correspondientes a diferentes Estados-Nación; y por el otro lado, el concepto de relaciones de interdependencia, mismas que se van a construir a partir de relaciones de conflicto y cooperación que en particular se van a desarrollar en dichos espacios de frontera internacional.

Bajo los esquemas integracionistas, las fronteras se reconceptualizan y producen espacios de acción transfronteriza. De acuerdo a Jessop, B. (2002), la región transfronteriza (RT) se desarrolla a partir de intercambio basado en proximidades y complementariedades geográficas, económicas, sociales, políticas y de seguridad. Bajo esta concepción, autores como Perkman M. y N. Sum (2002), y Jessop, B. (2002) han desarrollado una tipología de regiones transfronterizas, destacando el caso de las regiones que se construyen como reacción al desarrollo desigual vinculado con la construcción de procesos regionales, subnacionales, supranacionales o transnacionales; o bien como resultado del desarrollo complementario de ciudades, o bien producto de la creación de nuevos espacios económicos funcionales, donde existen recursos complementarios o problemas comunes que requieren de la participación de los actores involucrados en dichos problemas.

Por su parte, Medina E. (2008), utiliza una perspectiva histórica y espacial para definir las fronteras internacionales como espacios de inter-influencia de distintos procesos y distintos niveles de decisión, dentro de los cuales destaca el espacio trasnacional y sus procesos de deslocalización industrial, el desdibujamiento de fronteras nacionales y el reconocimiento de la existencia de un espacio transfronterizo y dinámico, con ciertas similitudes y diferencias. El autor propone cuatro grandes áreas de interacción en los espacios de fronteras internacionales: el espacio del imaginario colectivo o de una cultura de frontera; la existencia de formas de representación institucionalizada para llevar a cabo la interacción, particularmente en la arena económica; los flujos de personas (legal e ilegal) y mercancías, y por último, los modos de interacción entre los sujetos.

Cabe mencionar que de acuerdo a Martínez (2006), hasta la década de 1970 las interacciones en el ámbito de la frontera de México y Estados Unidos se conceptualizaron como relaciones de dependencia y de conflicto, ya que partiendo. De una perspectiva histórica, en el pasado las relaciones bilaterales entre estos países se caracterizaron por la desconfianza en particular de México hacia los Estados Unidos por considerar que este último ha sido un país expansionista e intervencionista. Para Martínez (2006), muchos de los problemas entre estos dos países, los cuales involucran las fronteras actuales y sus ajustes, son resultado de las reminiscencias del odio, la amargura y el sospechosismo que se produjo entre ambas naciones; hay quienes también atribuyen los nuevos fenómenos fronterizos (como la migración, el crecimiento del crimen organizado y el narcotráfico como consecuencia de un “estado fallido” (Gutiérrez s., 2010) , entre los cuales podríamos contar a México. por su parte, autores como Cirino, J. y S. Elizondo (2003) señalan que los países de América Latina, que en el pasado reciente fueron fuertes y muy activos, hoy son percibidos como parte de los “estados fallidos”, mismos que se caracterizan por su deterioro socio-económico, su ingobernabilidad y corrupción, entre otros, lo cual desde la óptica de los Estados Unidos constituye una amenaza a su seguridad doméstica, amenaza que se acrecienta para ellos después de los acontecimiento de Septiembre 11 de 2001.

Sin embargo, la creciente integración económica que se desarrolló entre estos dos países particularmente a partir de la década de 1980 dio pie a la búsqueda de un nuevo marco interpretativo de las relaciones entre estos dos países, y en ese contexto surge el concepto de interdependencia.

De acuerdo a Keohane, R. Y J. Nye (1989 y 2000), el concepto de interdependencia sólo puede entenderse en el marco del desarrollo de la rglobalización económica, y del fuerte desarrollo del comercio internacional entre países, y dicha interdependencia puede darse principalmente en el ámbito económico, social y ecológico.. Estos autores señalan que la naturaleza de la interdependencia es variada, toda vez que en algunos casos se trata de relaciones de interacción (cuando éstas no son formales y continuas) y en otras, se trata de relaciones de interdependencia: y si bien la interdependencia no elimina el conflicto entre países y regiones, si tiene la capacidad de disminuirlo, ello a través del comercio, la negociación y la cooperación para el desarrollo.

Por su parte, Kroll (1993) refiere al hecho de que la interdependencia requiere de coordinar diversas políticas que lleven a los involucrados en la relación a que se alcancen ganancias conjuntas, disminuyendo con ello los efectos de vulnerabilidad y sensibilidad (conceptos ampliamente discutidos por Keohane, R, y J. Nye (1989) que se producen como resultado de la relación ; de hecho en un contexto de interdependencia, las asimetrías resultan de la participación de los actores en un determinado grado de sensibilidad3 y vulnerabilidad4.

De acuerdo a Keohane, R. y J. Nye (1989), la interdependencia no supone un poder igual entre los actores que realizan las interacciones, ya que la dependencia puede ser mayor de un lado que del otro, de manera que dichas diferencias se van a expresar en determinados costos de transacción5 que va implicar la relación (una discusión más amplia del tema de interdependencia puede encontrarse en Barajas, R., 2013).

El concepto de interdependencia resulta útil para analizar el carácter de las relaciones transfronterizas, las cuales se caracterizan por el conflicto y la cooperación y en donde intervienen actores del sector público, privado y social; estas relaciones son desarrolladas principalmente por actores gubernamentales, sin menoscabo de los actores privados y sociales. En este contexto, resulta relevante referir a Hocking (1999), para quien resulta importante identificar aquellos factores que determinan el nivel de involucramiento de los actores gubernamentales de gobiernos no centrales en el espacio internacional y/o transfronterizo, ya que los actores de gobiernos no centrales comúnmente han restringido su participación al ámbito de lo que se ha conocido como “baja política”, y su participación se ha visto reducida en el espacio internacional, que pareciera corresponder a lo que se conoce como “alta política”.

Sin duda uno de los temas que más preocupan en estos actores de gobiernos no centrales es la legitimidad de su participación en la arena internacional, la cual solo puede ser entendida a partir de su arraigo en el territorio y por la representación de sus intereses locales. Dichos actores participan en redes de diverso nivel (nacional, bilateral, transfronterizo, local), lo cual les otorga un carácter híbrido, pero a la vez una mayor capacidad de participación en diversos temas en un orden multinivel. Sin embargo, debe anotarse que dicha capacidad está determinada por la habilidad de los actores locales para generar sinergias y aprovechar espacios de colaboración, entre otros.

Así mismo, uno de los procesos que han acompañado los esquemas de integración regional y que facilitan la gestión en las regiones transfronterizas es la gobernanza, la cual para Le Gales, P. (1988) es considerado como un “proceso de coordinación entre actores, grupos sociales e instituciones para obtener ciertas metas, definidas colectivamente y en espacios fragmentados”. La estructura de la gobernanza va a estar compuesta de capacidades institucionales y técnicas, y como lo ha intuido Jessop (2002), en el ámbito transfronterizo la gobernanza enfrenta el reto de ser principalmente inter-gubernamental y multinivel. Lo anterior puede verse mucho más claro cuando se revisa la evolución que ha seguido el crecimiento y desarrollo de la región que comparten dos países: México y Estados Unidos.

De acuerdo al trabajo desarrollado por Blatter (2001), las instituciones que operan en los espacios de frontera internacional pueden ser creados como estructuras formales e informales, y en un estudio que el autor realiza en el marco de las relaciones entre México y los Estados Unidos, encuentra que los principales esquemas institucionales a los que se recurre son las comisiones, las conexiones, las coaliciones y las co-asociaciones. La utilización de estos esquemas para dirimir conflictos y gestionar la cooperación en el ámbito fronterizo podrá apreciarse en el siguiente apartado.

La evolución del crecimiento y desarrollo socio-económico en la región fronteriza entre México y Estados Unidos: de la interacción a la interdependencia.

De manera particular, el desarrollo histórico de los estados fronterizos del norte de México se encuentra fuertemente vinculado a las interacciones y relaciones que esta región ha tenido en general con los estados unidos y en particular con sus estados fronterizos del sur. De hecho, sería difícil entender la evolución que han adquirido los procesos de conflicto y cooperación en dicho espacio sin considerar el contexto de las relaciones entre México y los Estados Unidos. Lo anterior debido a que la mayoría de las decisiones que han afectado esta región se han tomado en el nivel de los gobiernos centrales, con poca participación de los gobiernos locales, proceso que recientemente presenta algunos cambios, producto de la participación de ambos países en un asunto de integración regional a través de la firma del Tratado de libre comercio entre México, Estados Unidos y Canadá (TLCAN).

Sin duda el TlLCAN represento un crecimiento sustancial del comercio bilateral entre México y Estados Unidos, de tal forma que en 2012 el comercio bilateral entre México y Estados Unidos ascendió a 472,941 millones de dólares, de los cuales el 70% del mismo se dio a través de la frontera compartida entre los dos países. Este comercio tiene su expresión en la frontera no solo a partir del desarrollo industrial, sino también de los flujos de mercancías que cruzan en ambas direcciones; en 2012, 13 mil camiones diarios cruzaron la frontera cargado con mercancías y con un valor promedio que excede los 550 millones de dólares, lo anterior significo más de 5 millones de camiones cargados de mercancías que tan solo en ese año cruzaron la frontera desde México hacia Estados Unidos (Vega, G., 2015).

Aunque la historia pocas veces lo registra, México pierde una extensa parte de su territorio, a través de la firma del Tratado de Guadalupe Hidalgo en 1848, cuando el país cede la mitad de su territorio, comprendiendo la totalidad de los estados de Texas, Nuevo México, Nevada y California y parte de los estados de Arizona, Colorado, Wyoming, y Oklahoma; así mismo, dicho acuerdo estableció al Río Bravo como límite entre Estados Unidos y México. Los territorios perdidos se caracterizaban por su riqueza minera, la afluencia de importantes ríos como el Colorado y el Bravo, de tal forma que la nueva delimitación político-administrativa dio origen a la nueva frontera fde por sí compleja), y llevó a la creación de esquemas de gestión entre ambos países para dirimir conflictos que emergieron producto de la división de los territorios, tal fue el caso de la Comisión Internacional Fronteriza que se crea entre 1889 y 1906.

Este fue probablemente el primer proceso de reescalamiento del territorio fronterizo; las familias quedaron divididas por la frontera, y ello dejó un embrión de relación que no habría de disminuir, sino de aumentar, ya que era común que parte de las familias viviesen en el lado norteamericano de la frontera, y parte en el lado mexicano, manteniendo lazos sociales que con el tiempo aumentarían, y se generalizarían hacia otros lados de la frontera entre México y E. U., como el noroeste.

Hacia los años de finales de 1920, la población fronteriza en el norte de México era escaza dada la lejanía de esta región con el centro del país; sin embargo la implementación en los Estados Unidos de la Ley Volstead, que en el momento de la recesión de la economía norteamericana prohibía la venta de licor y los juegos de azar en su país, resulto en un crecimiento poblacional y económico importante para las ciudades fronterizas del norte de México, ya que muchas de ellas suplieron las necesidades de aquel segmento de la población norteamericana que buscaba huir de los horrores de la guerra y que buscaba algún tipo de esparcimiento social, ofreciéndoles los servicios de los casinos, bares y restaurantes y hoteles que fueron fuertemente demandados durante la prohibición (Almaraz, A. y Barajas, R., 2011).

Sin embargo, una vez que durante la década de 1930, la prohibición de consumo de licor termino en los Estados Unidos, ya las principales ciudades fronterizas habían atraído importantes segmentos de población, y resultaba necesario que el gobierno mexicano garantizara no solo que la población ahí asentada pudiese adquirir los productos básicos e intermedios requeridos para su subsistencia y actividades productivas, sino que era también deseable que no solo las ciudades, sino también los estados fronterizos pudiesen incrementar su población como una medida para proteger las fronteras de posibles invasiones y anexiones por parte de los Estados Unidos. Es decir, aun y cuando se reconocía la ventaja de estar en la frontera, también se advertía los peligros de una política expansionista por parte del vecino del norte.

El gran obstáculo para lograr un rápido crecimiento poblacional de la región fronteriza del norte de México era su alto grado de aislamiento (particularmente del noroeste) con otros centros poblacionales, así como su lejanía del centro de la república mexicana, el cual se agravaba al no existir una infraestructura adecuada para acercar el norte con el centro y sur de México. Sin embargo, y debido a las corrientes migratorias que se generaron a partir del crecimiento de las actividades productivas en el norte de México, particularmente en el noreste, a partir de la década de 1930 centros poblacionales como Tijuana y Ciudad Juárez6 experimentaron un crecimiento poblacional importante; de acuerdo a Almaraz, A. y R. Barajas (2011), en 1930, la población registrada en los estados de Baja California ascendía a 48,327 habitantes, mientras Chihuahua concentraba 491,792 habitantes.

Bajo este contexto, surge el Régimen de Perímetros Libres y Franjas y Zonas Libres Fronterizas, de forma experimental hasta 1858, y ya en una manera más amplia y formal en 1933. Este régimen permitió, por un lado, un mayor crecimiento poblacional de las zonas fronterizas en particular la del noroeste y, por el otro, que la población se proveyera de los insumos y productos necesarios para su bienestar, lo cual vino a marcar una relación de interacción, y luego de fuertes relaciones económicas entre las ciudades fronterizas de México y Estados Unidos, ya que permitieron el rápido desarrollo de los estados y ciudades del sur de Estados Unidos, y del norte de México (Barajas, R., 1986 y Barajas, R. y Almaraz, a., 2011).

El crecimiento poblacional de la frontera México-Estados Unidos también se vio estimulado por la implementación de esquemas de colaboración entre México y Estados Unidos para resolver la demanda de fuerza de trabajo requerida en el sur del país vecino. De tal forma que en un primer momento se contrata de manera legal a trabajadores de origen mexicano para desarrollar tareas agrícolas en el sur de Estados Unidos, esto a través de la firma en 1942 del Convenio sobre la Contratación de Trabajadores Mexicanos para ser Empleados en Labores Agrícolas (conocido comúnmente como programa Bracero); en un segundo momento, estos trabajadores son demandados para apoyar la construcción del ferrocarril, con el cual se pretendía conectar al este con el oeste. Sin embargo, dicho programa de contratación de población migrante en forma legal es suspendido unilateralmente por Estados Unidos en 1964 (Pérez, J., 2011).. Y como consecuencia de ello una parte importante de esta población decide quedarse a vivir en las zonas fronterizas, estableciéndose así una nueva corriente migratorio hacia el norte de México, la cual estaba compuesta no solo por los trabajadores que cruzaban la frontera para incorporarse al mercado de trabajo, sino por sus familias que se quedaban a residir del lado mexicano y con ello se establecían y crecía el concepto de familias transfronterizas.

Sin duda, el crecimiento poblacional y de actividades productivas en espacios de frontera, tales como Tijuana-San Diego-Los Angeles; Ciudad Juárez-El Paso, Nogales-Nogales., No hubiese sido posible de no haberse producido la migración de mexicanos hacia el norte del país y el país vecino, y desarrollo industrial en la región, el cual atrajo a miles de familias mexicanas en busca de mejores oportunidades de empleo, y ello va a estimular también el surgimiento de comunidades transfronterizas.

El rápido crecimiento poblacional, obligaba a buscar y encontrar fuentes de abastecimiento de agua para las nuevas ciudades y sus poblaciones, de tal forma que la conformación en el ámbito de las relaciones bilaterales entre México y Estados Unidos, dio lugar a la creación de la Comisión Internacional Fronteriza, la cual fue determinante para resolver en forma negociada y pactada las diferencias en la recepción y distribución del agua en la región de frontera. El conflicto por la distribución del agua que bajaba de los afluentes de los ríos Colorado y Bravo va a continuar por décadas, y ello obliga a que en el año 1944 se deba crear la Comisión Internacional de Límites y Aguas, que constituyó un esquema bilateral entre los gobiernos de México y Estados Unidos que tuvo como principal propósito resolver disputas emanados de la distribución del preciado líquido, vital para los cultivos de la región del noroeste de la frontera mexicana (Barajas R. y Almaraz A., 2011).

Otro elemento que va a contribuir con el crecimiento de la interdependencia económica a nivel transfronterizo fueron los programas de corte federal, diseñados desde principios de la década de los años de 1960 y hasta mediados de la década de los años de 1980. A partir de la década de los años de 1960, el gobierno mexicano implementa de manera sexenal una serie de programas para el desarrollo y la industrialización de la frontera norte de México.

El fundamento de lo anterior es la preocupación por el rápido crecimiento de la población fronteriza en el norte de México y el atraso en infraestructura para apoyar el desarrollo económico. Sin embargo, el gobierno federal al advertir los rezagos de la región y al ver la posibilidad de aprovechar la cercanía geográfica con importantes centros poblacionales, industriales y comerciales en el sur de Estados Unidos, implementa en 1960 el Programa Nacional Fronterizo (1960) y en 1965 el programa de industrialización fronteriza, cuya base fue el Programa de la Industria Maquiladora de Exportación (IME). Dichos programas tomaron como eje del desarrollo económico de la región fronteriza del norte de México el fomento de una creciente integración económica con el sur de los Estados Unidos, y el impulso de la IME como eje del proceso de industrialización fronterizo basado en la incursión de la región fronteriza en redes globales de producción. (Barajas, R. 1986 y Barajas, R. y Almaraz, A. 2011).

Los programas subsiguientes, tales como el Programa de Industrialización de la Frontera Norte (1971) y el Programa Nacional de Desarrollo de las Franjas Fronterizas y Zonas Libres (1977) consideraban como ejes rectores de las economías fronterizas el régimen de franjas y Zonas libres por un lado, y por otro el régimen de la IME, que en esencia significan la continuidad de un modelo de crecimiento con base en la interdependencia económica, aunque asimétrica y compleja, ya que estas políticas económicas dieron poco margen para la instrumentación de una verdadera política de desarrollo industrial (Barajas R., 2013).

Aunque el programa fue puesto en marcha por el gobierno federal mexicano, su implementación debió contar con el acuerdo de su principal socio en la inversión extranjera directa, Estados Unidos. El gobierno estadounidense acordó permitir esta forma de producción compartida que significaba la Industria Maquiladora de Exportación (IME) a través de aceptar el esquema de importación temporal de insumos y materiales, y dar en comodato la maquinaria y los equipos (tecnología) 7. Bajo este esquema, México debió aceptar la participación de las empresas estadounidenses en un esquema de estructura de costos, que obligaba a dichas empresas a declarar ganancias en Estados Unidos y no en México

Aunque el programa de la IME inició en el año de 1965 en las principales ciudades fronterizas del norte de México, para principios de los años de la década de1980 esta industria inició su expansión hacia el centro y sur del país, vinculada, en particular, con la industria del vestido que había sido tan importante en lugares como Aguascalientes, Puebla o Mérida.

Sin duda durante los años de las décadas de 1970 y 1980 la combinación del régimen de zonas libres y el régimen de la IME fueron generadores de un crecimiento económico muy importante en el norte de México, y el fortalecimiento de los lazos de integración de las economías fronterizas de México y Estados Unidos. Dicho crecimiento no sólo se ha reflejado en el crecimiento de las actividades industriales8 y de la población de las ciudades fronterizas mexicanas, sino también en las estadounidenses9, quienes se van a beneficiar del intercambio comercial, industrial, turístico y de relaciones sociales entre poblaciones en vecindad. Esta condición evidencia una relación de interdependencia a varios niveles entre las poblaciones fronterizas, pero fundamentalmente en el nivel socioeconómico.

Producto de la fuerte interacción entre actores del sector público, privado y social en la región fronteriza de México con Estados Unidos, entre las décadas de 1970 y 1980 surgen importantes esquemas de colaboración en el ámbito local, los cuales han permitido la gestión de las relaciones de interdependencia que se desarrollan en la región. En este periodo, uno de los esquemas de colaboración más importantes es la Comisión Sonora-Arizona, creada en 1971 y que con algunas transformaciones aún se mantiene vigente; dicha comisión ha constituido un esfuerzo de colaboración entre los gobiernos locales de ambos estados fronterizos, involucrando a actores del sector privado en la búsqueda de soluciones a problemas comunes y estableciendo nuevas formas de colaboración en particular para su desarrollo económico y de sus redes de agro-negocios, tal y como lo refiere Barajas, R. (2010).

Así mismo, otro de los esquemas de cooperación inter-gubernamental en el ámbito transfronterizo es creado en 1980, manteniendo su vigencia hasta el momento actual: La Conferencia de Gobernadores Fronterizos (CGF). Este esquema de colaboración semi-institucionalizada incluye la participación de los gobernadores de los seis estados fronterizos del norte de México y sus cuatro homólogos del sur de Estados Unidos. Una característica importante de esta red de carácter informal es la capacidad que ha logrado desarrollar para impulsar acciones conjuntas entre los gobernadores fronterizos de ambos países, así como para plantear ante los gobiernos centrales diversos problemas que se confrontan en el espacio compartido; cabe destacar el activo papel que jugó la CGF en apoyo a la firma del TLCAN con los Estados Unidos y el Canadá. Aun y cuando este es un esquema informal, ha sido creciente su capacidad de influir en la agenda de las relaciones entre México y los Estados Unidos.

También en el año de 1980, y en el marco de la cooperación bilateral, es creada la Comisión Binacional México-Estados Unidos, la cual sesiona cada año con la presencia de los presidentes de México y Estados Unidos y sus grupos de trabajo (Escamilla, p. 2011). Este, entre otros es un ámbito importante para dirimir y gestionar las relaciones de interdependencia que han construido los dos países, aun y cuando estas relaciones son complejas y asimétricas. Cabe señalar que en los últimos años se le ha asignado un lugar a los representantes de la CGF en las reuniones anuales de dicha Comisión Binacional; ello como resultado de la presión ejercida por este grupo de gobernadores fronterizos sobre sus gobiernos centrales, logrando introducir su agenda de trabajo de carácter transfronterizo en el marco de las relaciones bilaterales entre estos dos países.

Hacia principios de la década de 1980, es claro el creciente proceso de integración económica en el espacio transfronterizo, y en ese contexto surge el Programa de Ciudades Gemelas, que constituyo un esquema de cooperación informal de tipo inter-gubernamental que se propuso aprovechar los elementos complementarios entre los pares de ciudades para con ello potenciar la idea de región transfronteriza. Entre los pares de ciudades que se acogieron a este esquema se encuentran: Tijuana-San Diego, Ciudad Juárez-El Paso, Nogales-Nogales, Matamoros- Brownsville y Laredo-Nuevo Laredo. De manera conjunta los pares de ciudades realizaron diversas actividades encaminadas principalmente a buscar atraer inversión extranjera directa, en particular en el sector industrial; de tal forma que las ciudades fronterizas mexicanas se proyectaban como ciudades propicias para el desarrollo de actividades industriales dado los bajos costos de mano de obra y de operación, y las ciudades fronterizas de Estados Unidos se ofrecían como centros de logística de insumos y productos finales. Este esquema fue altamente favorecido hasta la firma del TLCAN a principios de la década de 1990.

Sin duda, la firma en 1993 del TLCAN entre México, Estados Unidos y Canadá vino a fortalecer la participación de la región transfronteriza en el comercio internacional, a través del beneficio del compartimiento de un territorio y del ejercicio de la complementariedad, que de acuerdo a Jessop (2002) son los dos elementos que definen a la región transfronteriza. Entre 1994 y 2001, el TLCAN mostro una gran capacidad para reducir los costos de transacción para México, favoreciendo el crecimiento del comercio, los servicios, la inversión y el turismo. En este mismo periodo, los flujos de personas y mercancías norte-sur y sur-norte crecieron de manera importante y solo fueron desacelerados después de 2001.

El esquema de la IME permaneció intacto hasta 2006, aun y cuando ya en la firma en 1993 del Tratado de libre comercio entre México, Estados Unidos y Canadá (TLCAN), el cual se implementaría a partir de 1994, preveía que el esquema de Industria Maquilador de Exportación (IMEX) debía desaparecer en 2001, sin embargo las presiones de los actores locales y globales sobre el gobierno mexicano, permitieron que dicho esquema continuase hasta 2996.

Como puede apreciarse en la grafica 1, entre 1995 y el año 2000 la población fronteriza de México y de Estados Unidos creció a tasas muy diferentes, prácticamente la tasa de crecimiento poblacional en la frontera de México duplico a la de la frontera de Estados Unidos (2.58% vs. 1.58%); sin embargo a partir del año 2000, estas tasas de crecimiento de la población fueron mas cercanas pero inversas (1.77% vs. 1.98), manteniendo su tendencia a la baja hasta 2010

Tasa de crecimiento
de la población en 

regiones fronterizas de México y Estados Unidos
(1995-2010)
Gráfica 1.
Tasa de crecimiento de la población en regiones fronterizas de México y Estados Unidos (1995-2010)
elaboración propia con datos obtenidos del INEGI, 2010 y U.S. Census Bureau, 2010.

Desde el punto de vista del gobierno mexicano, la creación de empleos y la derrama económica de las actividades industriales constituían en sí ganancias considerables del proceso de integración económica con los Estados Unidos y el Canadá, en particular debido a la creación de empleo para amplias capas de la población joven con baja formación escolar, situación que se mantuvo hasta 2006, cuando el programa de la IME debió compatibilizarse con las reglas de origen prescritas en el TLCAN, ya que una parte considerable de los insumos y maquinaria utilizados por esta industria provenía de los países asiáticos, que no formaban parte del proceso de integración que representaba este acuerdo comercial.

En cuanto al peso de la Inversión Extranjera Directa (IED) en la región de estudio, resulta significativo que la mitad de la IED en México provenga del capital estadounidense, y que de ello, una cuarta parte se concentre en los estados fronterizos del norte de México. Resulta interesante constatar que entre 2004 y 2005, la IED en el país creció sustancialmente, manteniendo un crecimiento más o menos estable entre 2007 y 2008 para repuntar en 2010, y caer nuevamente en 2011. En este mismo período, los estados fronterizos recibieron por concepto de IED, la cantidad de 53 134 millones de dólares, es decir, el equivalente a 24.3 por ciento del total de la IED proveniente de Estados Unidos, lo cual ubica la importancia de la relación, en particular para México y su región fronteriza (Secretaria de Economía, Dirección General de Inversión Extranjera, 2012).

De acuerdo con la inversión según estados, Nuevo León, Chihuahua y Baja California son los que reciben mayor flujo en términos absolutos, aunque en 2008, 2009 y 2011 esta dinámica disminuye en relación con la recesión económica mundial que inició en E.U., afectando considerablemente los flujos de IDE en estos estados, como consecuencia también de la dependencia económica asimétrica de la región fronteriza de México.

Inversión
extranjera directa en estados de la frontera norte
Gráfica 1.
Inversión extranjera directa en estados de la frontera norte
elaboración propia con información obtenida de la secretaría de economía. Dirección general de in- versión extranjera http://www.economia.gob.mx/comunidad-negocios/competitividad-normatividad/inversionextranjera-directa/estadistica-oficial-de-ied-en-mexico, consultado el 20 de marzo de 2012.

Con la firma del TLCAN, surgen dos instituciones en el ámbito bilateral pero con una intencionalidad de apoyar el desarrollo de la región transfronteriza: el Banco de Desarrollo de América del Norte (Bandan) y la Comisión de Cooperación Ecológica Fronteriza (Cocef). La primera fue concebida como una fuente de financiamiento para buscar disminuir los rezagos en infraestructura en las regiones fronterizas de ambos lados, y en el caso de la Cocef, se planteó que este organismo fungiera como un árbitro para dirimir los problemas de tipo ambiental en la región fronteriza entre México y Estados Unidos. Estos esquemas de cooperación han sido determinantes para el diseño de acciones y políticas públicas exitosas en la región transfronteriza, y si bien han mostrado los efectos de las asimetrías, su validez esta fuera de discusión.

A pesar de que en 2001, las barreras arancelarias entre México y Estados Unidos habían disminuido considerablemente y el comercio bilateral se había incrementado, los eventos del 9-11 en Estados Unidos produjo nuevas barreras no arancelarias al comercio entre los dos países, afectando el comercio transfronterizo, la productividad industrial y otras actividades que se venían desarrollando en esta región. Junto a lo anterior, surgió la lucha frontal contra el tráfico de drogas de México hacia los Estados Unidos, que se enlazo con el combate a la migración internacional; de tal manera que el gobierno central de los Estados Unidos elevo los temas del combate al terrorismo, al tráfico de drogas y a la migración no documentada como parte de los temas de seguridad nacional, y ello impacto fuertemente a la frontera y sus dinámicas. La cooperación transfronteriza, hasta entonces poco institucionalizada sufrió un embate serio; sin embargo, la intensa dinámica socio-económica que une a la región transfronteriza también se fue imponiendo y la cooperación se mantuvo como una condición necesaria para el desarrollo de la dinámica económico que envuelve a la región.

La participación de los actores locales en la construcción de una región transfronteriza entre México y Estados Unidos

Anderson y Gerber (2008) discuten la potencialidad que existe en el desarrollo de mayores y mejores relaciones transfronterizas entre México y Estados Unidos, ello a partir de las características socio-demográficas de la población en la región, donde destaca su origen étnico (importancia de la población de origen latino) , especialmente en estados fronterizos como Nuevo México y Arizona: también destaca la importancia del manejo de la lengua española (medida en términos del porcentaje de la población que tienen al español como su segunda lengua); la concentración étnica (porcentaje de la población que habla el inglés menos que bien); y la representación política (oficiales electos que pertenecen al grupo étnico de latinos) y/o políticas estatales que estimulan la creación de redes de colaboración en el ámbito transfronterizo, como es el caso de Texas.

Algunos resultados de investigación que ayudan a ejemplificar las relaciones de interdependencia que se han venido construyendo en la región transfronteriza entre México y Estados Unidos, se desprenden de la encuesta “Las relaciones e interacciones para la cooperación y la resolución de conflictos en la región Transfronteriza México - Estados Unidos”, la cual fue realizada entre 2012 y 2013 en el marco del proyecto de investigación “ Cooperación y Gobernanza Bilateral y Transfronteriza: Lineamientos de Política Publica” (Conacyt no. 106367). La muestra de 83 organismos se caracteriza por conformarse por las organizaciones más activas en las relaciones transfronterizas, y que actúan en el ámbito del desarrollo socio-económico, ambiental y de la migración, aplicándose en ciudades como Tijuana, Mexicali, Ciudad Juárez, Nogales y Matamoros, así como San Diego, El Paso, Nogales.

A continuación se presentan los resultados más relevantes. En principio, se confirma el predominio de los actores gubernamentales en las relaciones transfronterizas, 40 de los 83 organismos a los que se aplicó la muestra corresponden a este grupo (48%), seguidos de los organismos privados, 18 (22%), de los organismos sociales, 10 (12%), y de los organismos mixtos14 (17%) y 1 de carácter internacional. Una característica importante del grupo de organismos gubernamentales es su origen multinivel, ya que están representados los organismos de gobiernos bilaterales, federal, estatal y local.

Otra característica importante es el predominio de los organismos del desarrollo socioeconómico, ya que de los 83 organismos de la muestra 52 corresponden a este sector (63%), mientras que tan solo 20 se ubican en el desarrollo ambiental y ecológico (20%) , 3 en el desarrollo político y de seguridad y los restantes 8 en otros sectores. El dominio de estos organismos se corresponde con la importancia de las relaciones económicas como parte de las relaciones de interdependencia que han dado lugar a la construcción de la región transfronteriza en estudio.

En cuanto al origen de estos organismos, los resultados de investigación expresan la multiplicidad de organismos que actúan en el espacio transfronterizo y que tienen su origen en las principales ciudades fronterizos del norte de México, en tanto que los organismos que actúan en este mismo espacio y que tienen su origen en las principales ciudades fronterizas del sur de Estados Unidos tienden a estar más compactados y estructurados. De los 83 organismos, 67 son de origen mexicano (81%) y 16 estadounidense (19%) son más que además se encuentran mucho más segmentados que los organismos en las ciudades fronterizas de los Estados Unidos.

Probablemente algo de lo más revelador de esta encuesta es el carácter de los organismos estudiados, ya que considerando el tipo de relaciones que los mismos han establecido con otros organismos del lado contrario. Como lo ha mencionado Medina (2008) y Jessop (2002), la región transfronteriza es una construcción social que se expresa en los múltiples lazos y flujos que se dan en este espacio. De acuerdo a lo anterior, se encontró que de los 83 organismos, 55 de ellos, o sea el 66% actúan en el espacio local y transfronterizo (46 organismos con asiento en México y 9 en Estados Unidos); 12 (15%) organismos mantienen relaciones principalmente transfronterizas (9 de origen mexicano y 3 de origen estadounidense); 6 (7%) son organismos cuyas áreas de acción se encuentra en el ámbito binacional y transfronterizo (4 de origen mexicano y 2 estadounidense) y 10 (12%) organismos actúan en el ámbito nacional transfronterizo (8 organismos mexicanos y 2 estadounidenses. El espacio local y transfronterizo implica que estos organismos se relacionan tanto con organismos locales-ya sea en México o Estados Unidos -, pero también lo hacen con sus contrapartes en el país vecino y que esos lazos son constantes, no esporádicos, este es el caso de las cámaras de comercio y de industria en las ciudades fronterizas de México o las cámaras de comercio y de desarrollo económico en las ciudades fronterizas de Estados Unidos; en el caso de los organismos que se definieron como transfronterizos, los mismos se caracterizan por la intensidad de sus relaciones y flujos en el espacio que llamamos transfronterizo (pueden ser la ciudad fronteriza del norte de México y la ciudad fronteriza del sur de Estados Unidos o una región más amplia, pero cuyas relaciones van en ambos sentidos-nortesur-sur-norte, en este caso encontramos a organismos que han sido diseñados exprofeso para estimular los lazos transfronterizos, tales como la Conferencia de Gobernadores Fronterizos, la Comisión Sonora-Arizona, o las direcciones de los gobiernos de Tijuana y San Diego creadas por sus gobiernos para atender las relaciones entre ambas ciudades. En el caso de los organismos binacionales y transfronterizos, nos referimos a organismos como el Banco de Desarrollo de América del Norte o la Cocef que son organismos binacionales cuya acción es preferentemente transfronteriza.

En cuanto al nivel de formalidad de las organizaciones en la muestra, se encontró que un amplio grupo mantienen una estructura formal, 73 de ellas o el 88%, mientras 5 o el 6% de los organismos manifestaron tener una estructura informal y otras 5 o el 6% señalaron contar una estructura semi-formal. El mayor grado de formalidad se encontró entre las organizaciones que se desempeñan en el desarrollo socio-económico y en el desarrollo ecológico y ambiental, que son las dos áreas más importantes en las relaciones de interdependencia (con sus respectivas dosis de cooperación y conflicto). Se encontró mayor formalidad entre organismos que son más activas en el espacio local-transfronterizo, binacional-transfronterizo, nacional-transfronterizo, que en el caso de los organismos de carácter transfronterizo, que asumen contar con una estructura semi-formal. A diferencia de lo que sucede en la Unión Europea o el Mercosur, bajo el TLCAN no se ha avanzado a una mayor formalización de las relaciones transfronterizas; los esfuerzos existentes se deben más a los esfuerzos de los actores locales que buscan potenciar las ventajas socio-económicas de la región o atender los problemas ambientales derivados de compartir recursos naturales entre los dos países y que en muchas ocasiones se expresan en problemas específicos en las zonas fronterizas.

Otro aspecto que resulto relevante en la encuesta fue conocer la periodicidad de los contactos que los organismos estudiados han establecido en el espacio transfronterizo, encontrándose que predominan los contactos continuos y regulares, tanto para los organismos que cuentan con una estructura formal como informal o semi-formal; 39 de los informantes de estos organismos (47% afirmaron que sus contactos en la región transfronteriza eran regulares y en 22 casos, o sea en el 27%, estos contactos los mencionaron como continuos (más allá que regulares); en 11 de los casos se mencionó que la relación de tipo transfronteriza era más bien esporádica, pero existían y en otros 11 casos se dijo que eran relaciones ad-hoc, es decir se establecían cuando era necesario.

La encuesta mencionada es mucho más amplio, y solo se mencionan algunos resultados para ilustrar la importancia de los flujos norte-sur y sur-norte y de las relaciones que diversos organismos en la región establecen para gestionar en forma de gobernanza la región transfronteriza entre México y Estados Unidos.

Conclusiones

La conformación de la región fronteriza del norte de México y luego la construcción de una región transfronteriza se ha basado en el desarrollo de un marco institucional formado por políticas fragmentadas de integración económica entre México y Estados Unidos, en donde ha estado presente la idea de la creación de una región transfronteriza, pero que a la fecha ha logrado una integración inter-institucional todavía débil y con desarrollo de esquemas de cooperación altamente informales, a pesar de que los organismos que actúan en el espacio transfronterizo son organismos estructurados, claramente enfocados en diversas áreas de interés, pero limitados por la existencia de una frontera política-administrativa que da poco espacio de acción a los gobiernos no centrales y a otros actores de la región.

A pesar de lo anterior, la propia dinámica de la región se ha impuesto a estas barreras políticas, y la fuerza de la integración socio-económica le ha abierto espacio a los actores locales para profundizar el proyecto de región transfronterizas, mismo que necesita ser apoyado con estructuras de mayor formalidad y con relaciones inter-gubernamentales más sólidas, ello sin dejar de aplicar una política nacional correspondiente a cada país y en cada espacio, pero que puede avanzar en el reconocimiento de procesos económicos, sociales, ambientales, de seguridad que requieren la participación conjunta no solo para potenciar la región, sino para resolver los problemas dela contigüidad física y la complementariedad socio-económica.

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Notas

1 Este artículo se inscribe en el marco de los resultados de investigación del proyecto cooperación y gobernanza bilateral y Transfronteriza: lineamientos de política pública, financiado por el CONACYT (2010-2014) y coordinado por Barajas, Ma. del Rosio, el Colef.
3 La sensibilidad, se asocia con la responsabilidad que tienen cada uno de los entes involucrados en la relación de interdependencia frente a efectos impuestos desde afuera.
4 La vulnerabilidad se va a definir como la responsabilidad del actor de sufrir costos impuestos por los acontecimientos externos, después de que las políticas han sido cambiadas inclusive.
5 El concepto refiere a costos derivados de la búsqueda de información, de los procesos de negociación, y/o de la vigilancia e intercambio de los procesos en que se basa la interdependencia.
6 Es importante mencionar que estas ciudades se caracterizaban por su cercanía a centros poblacionales importantes en el sur de los EUA, como era el caso de los Ángeles, San Diego y el Paso en Texas.
7 Para lograr lo anterior México modifico el art. 321 de la Ley Aduanera de México y los Estados Unidos modificaron los artículos 807 y 808 de su Código Aduanero.
8 Hacia finales de la década de los anos de 1970, la década de 1980 y la primera parte de 1990, la IME experimento altas tasas de crecimiento en el empleo, mismas que fluctuaron entre 12 y 17% anual.
9 En 1980 la población total en los 10 estados fronterizos (6 de México y 4 de EUA) era cerca de 53 millones y en 2010 de casi 91 millones. En 1980, el 79.72% del total de la población en la región transfronteriza vivía en estados fronterizos del sur de EUA y en 2010 el 78%; en tanto en 1980 el 20.28% de la población vivía en estados fronterizos del norte de México y en 2010 esta población se incrementó a 22% (INEGI, 2010, US Census Bureau, 2010).
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