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Introducción

La transparencia, la participación ciudadana y la rendición de cuentas sobre el uso de los recursos públicos, son pilares fundamentales para avanzar hacia una gobernanza abierta. Los recursos públicos son el motor fundamental del desarrollo de las sociedades y un elemento clave para el logro de los objetivos de desarrollo sostenible establecidos por la Organización de Naciones Unidas (ONU). Sin embargo, muchas veces el uso de estos recursos no es el más adecuado y su potencial transformador se ve reducido debido a problemas como el despilfarro, el fraude y la corrupción. Si los ciudadanos no pueden utilizar información sobre el flujo de los recursos públicos y conocer cómo serán utilizados, o bien, se desconoce los recursos públicos favorecen la co-creación de soluciones a los desafíos que enfrentan las sociedades, y como se asegura que tales soluciones serán implementadas, difícilmente se puede hablar de gobierno abierto.

La persistencia de opacidad sobre el uso de los recursos públicos y los altos niveles de percepción de corrupción, vienen afectando negativamente la credibilidad y la confianza que los ciudadanos depositan en los gobiernos. América Latina continúa siendo escenario de importantes tensiones entre los ciudadanos y los gobiernos (Latinobarómetro 2015). Prevalecen grandes escándalos de corrupción como los ocurridos en torno a Petrobras en Brasil o los diversos ejemplos de redes de corrupción que se hicieron evidentes con la publicación de los “Panamá Papers”. Más que esporádicas, las situaciones de abuso del poder y la fuerza pública para amedrentar a ciudadanos y periodistas, aseguran alto niveles de impunidad, que ocasionan situaciones preocupantes, como los desaparecidos en México (Human Rights Watch 2013) o amenazas para frenar la libertad de expresión en varios países de la región (Freedom House 2016).

Importantes expresiones de hastío se observan ante la corrupción, exigiendo la aplicación de sanciones a los responsables, como se ha visto en Guatemala y Brasil, o la reforma de las instituciones para fortalecer la lucha contra este flagelo, como se evidenció en México con la iniciativa ciudadana 3 de 3 (Pardinas 2016).

En las últimas décadas, muchos países han venido trabajando por mejorar la transparencia sobre el uso de los recursos públicos, involucrar a la ciudadanía en la toma de decisiones en el tema y fortalecer la rendición de cuentas como herramienta para luchar contra la corrupción y asegurar un uso eficiente de estos recursos (Petrie y Guerrero 2015). América Latina no ha sido la excepción. En la región se han promovido reformas institucionales importantes como: la descentralización; la introducción de mecanismos y espacios de participación ciudadana; la creación y fortalecimiento de agencias de control fiscal, de lucha contra la corrupción y de protección de derechos; la proliferación de experiencias de presupuestos participativos; y legislaciones y esfuerzos gubernamentales y ciudadanos por la producción, publicación y uso de datos abiertos (Ramírez-Alujas 2014 y Gattoni 2016).

Diversos países de la región también han venido mostrando un rol protagónico en iniciativas internacionales por avanzar hacia una gobernanza abierta, como la Alianza por el Gobierno Abierto (AGA), la Iniciativa Global por la Transparencia Fiscal (GIFT), la Iniciativa por la Transparencia en las Industrias Extractivas (EITI), la Carta Internacional por los Datos Abiertos (IODC) y la Alianza por las Contrataciones Abiertas (OCP), por mencionar algunos ejemplos.

Este artículo explora las acciones de 15 países de América Latina, que son miembros de la AGA, y que están realizando acciones de seguimiento al ejercicio de gasto, que los gobiernos hacen del dinero público y la información disponible a nivel internacional, para apoyar y analizar el avance hacia una gobernanza fiscal abierta.

En la primera sección del artículo, se analizan los compromisos relacionados con la transparencia, la participación ciudadana y la rendición de cuentas en torno al flujo de los recursos públicos que los países han definido como parte de sus planes de acción y las evaluaciones realizadas por el Mecanismo de Reporte Independiente de la AGA (IRM).

En la segunda sección, se plantea un marco de referencia para analizar el avance hacia una gobernanza fiscal abierta, y se indaga por la información existente sobre el tema en las principales evaluaciones internacionales sobre el tema.

Finalmente, se presentan a modo de conclusión, algunas reflexiones sobre los desafíos y oportunidades para avanzar hacia una gobernanza fiscal abierta.

1. Seguimiento del dinero en el marco de la Alianza para el Gobierno Abierto

La Alianza para el Gobierno Abierto (AGA) fue creada en 2011 e integrada actualmente por 70 países, y se propone aumentar la disponibilidad de información sobre las actividades gubernamentales; apoyar la participación ciudadana; aplicar los más altos estándares de integridad profesional; y aumentar el acceso a las nuevas tecnologías para la apertura y la rendición de cuentas (AGA 2011). Para lograr estos objetivos, los gobiernos de los países miembros co-crean con organizaciones ciudadanas una serie de compromisos que se consignan en planes de acción, los cuales incluyen compromisos vigentes en periodos de 2 años. Su diseño e implementación, es evaluado por un Mecanismo de Reporte Independiente (IRM) que elabora reportes de avance y, recientemente, de reportes de finalización. Una vez que se ha cumplido un ciclo de dos años, gobiernos y ciudadanos lanzan un nuevo plan de acción.

Actualmente los países fundadores de la alianza (Brasil, Indonesia, México, Noruega, Filipinas, Sudáfrica, el Reino Unido y Estados Unidos) se encuentran en el tercer ciclo de planes de acción, mientras que los demás países se encuentran en el primer o segundo ciclo dependiendo del año en el que se involucraron en la iniciativa.

América Latina es una región que viene jugando un rol protagónico en el marco de los esfuerzos por avanzar hacia una mayor apertura gubernamental. Ya son 15 países miembros de la AGA. En el encuentro regional para las Américas de la AGA, realizado en Montevideo en Junio de 2016, el Director de la AGA hizo un llamado a fortalecer la acción colectiva, para avanzar hacia un gobierno abierto, destacando que el mayor reto para la región es aumentar la ambición de los compromisos y el impacto de estos frente a grandes desafíos sociales cómo la corrupción, el crimen y violencia juvenil, las violaciones de derechos humanos y las fallas en la prestación de servicios (Pradhan 2016).

Investigaciones realizadas sobre la implementación del gobierno abierto en la región, señalan la importancia de mejorar la calidad de la formulación de compromisos y la medición del impacto logrado con la implementación de los mismos, y el desafío que implica el rezago en la implementación de compromisos. El 25% de los compromisos de los primeros planes de acción no se han cumplido, frente al avance en la formulación de nuevos planes de acción en la región (Ramírez-Alujas y Dassen 2016).

Ramírez-Alujas y Dassen (2014, 2016) señalan seis problemas que están minando la iniciativa de gobiernos abiertos en la región latinoamericana:

Primero, la falta de conceptualización del gobierno abierto ha llevado a que haya poca homogeneidad en el modo en el que se aborda el tema en la región. Los segundos planes de acción, muestran esfuerzos por definir el concepto para su aplicación a nivel nacional.

Segundo, existe cierto enfoque que busca igualar el gobierno digital con el gobierno abierto, aunque recientemente se identifica un avance para comprender la tecnología y datos abiertos, solo cómo medio para avanzar hacia gobiernos más abiertos.

Tercero, la ausencia de compromisos redactados en términos más accesibles para los ciudadanos, con un avance en la formulación de los segundos planes.

Cuarto, el bajo nivel de ambición de los compromisos para ir más allá de compromisos enfocados en la transparencia, participación ciudadana y rendición de cuentas, destacando algunos compromisos adoptados en los segundos planes de acción que buscan impactos sustantivos en otros temas como políticas de género, en Colombia (AGA SF 2011), y un Estado abierto, en Costa Rica (Accesa 2015).

Quinto, la necesidad de mejorar los procesos de diálogo entre los ciudadanos y gobiernos y la evidencia reciente de mejoras en los procesos de co-creación.

Y finalmente, el sexto, apunta a la importancia de aumentar la inclusión de otros actores institucionales en los esfuerzos de gobierno abierto, incluyendo a gobiernos sub-nacionales, el Poder Legislativo y el Poder Judicial, destacando la importancia de compromisos por Parlamentos Abiertos (Opening Parliament 2012) y la inclusión de ciudades y entidades sub-nacionales Latinoamericanas como Buenos Aires, Jalisco, La Libertad y Sao Paulo, en el plan piloto sub-nacional y local de AGA.

El análisis que presenta este documento, se hace énfasis en el avance hacia una gobernanza fiscal abierta, entendida como la aplicación de los principios de gobierno abierto en relación al uso de los recursos públicos y el modo en el que estos son utilizados para alcanzar resultados de desarrollo, y los compromisos realizadas con este fin en el marco de la AGA. Para lograr el objetivo propuesto, se utilizan los datos de las evaluaciones realizadas por el IRM de los compromisos adoptados por los gobiernos, incluyendo las siguientes variables (IRM 2016) analizadas por este mecanismo:

Etiquetas: un conjunto de 43 etiquetas utilizados para identificar los temas que se relacionan con los compromisos, en este análisis se utilizan 10 de estas etiquetas para identificar compromisos relacionados con el uso de los recursos públicos (publicación declaración de bienes o ingresos de funcionarios, lucha contra la corrupción, auditorías y controles, apertura fiscal, presupuestos ciudadanos, presupuestos participativos, auditorías sociales, compras públicas, recursos naturales, y cooperación internacional)

Especificidad: que se refiere al nivel de claridad en la formulación del compromiso y si este es medible o no, esta variable va de baja, cuando se requiere interpretación del lector, a alta, cuando el compromiso provee hitos claros, medibles y verificables.

Valores de AGA: esta variable identifica si los compromisos se relacionan con el acceso a la información, la participación ciudadana, la integridad pública y la tecnología, un compromiso puede relacionarse con uno o más de estos valores.

Impacto potencial: este potencial va desde ninguno, cuando el compromiso mantiene o empeora la situación actual, a transformativo, cuando la implementación del compromiso puede transformar el modo tradicional en el que se implementan las políticas en un área específica.

Implementación: la evaluación a la mitad del ciclo sobre el nivel de instrumentación de los compromisos del plan de acción, esta variable considera opciones como retirado, cuando el compromiso fue sacado del plan de acción, hasta una implementación substancial o completa del compromiso al momento de la evaluación.

Compromisos estelares: son los compromisos que han cumplido los criterios para considerarse como los mejores, en términos de relevancia para valores AGA, especificidad, implementación y potencial impacto.

Es importante aclarar, que sólo se toman en cuenta en los cálculos realizados, los compromisos que hayan sido revisados por el IRM y que cuenten con datos para todas las categorías. Debido a lo anterior, no se incluyen compromisos en planes de acción que aún no han sido evaluados, cómo el caso del segundo plan de acción de Colombia, ni compromisos que no fueron evaluados o para los que no hay datos en todas las variables utilizadas, como en los casos del primer plan de acción de Brasil y México.

En el cuadro 1 se analiza el número de compromisos para América Latina, para los demás países miembros de la AGA y para cada país de la región que es miembro, identificando el total de compromisos, el porcentaje de estos que se relacionan con el uso de los recursos públicos y la proporción de estos que corresponde al primer y segundo plan de acción.

Cómo se aprecia en el Cuadro 1, los compromisos relacionados con el seguimiento del dinero en el marco de la AGA, son cerca de un cuarto del total de compromisos tanto para América Latina como para los demás países AGA y la proporción se mantiene relativamente estable entre los primeros planes de acción y los segundos.

Esta proporción es similar para cinco países (Brasil, Colombia, Costa Rica, El Salvador y Trinidad y Tobago), mientras que en seis es menor (Argentina, Chile, Paraguay, Perú y Uruguay) incluyendo a Panamá donde no se registra ningún compromiso, y en cuatro países es mayor (República Dominicana, Guatemala, Honduras y México). La proporción también se mantiene relativamente estable entre los compromisos del primer plan de acción y el segundo. Para El Salvador la tendencia se mantiene constante, mientras que otros países registran una menor proporción de compromisos en el tema como República Dominicana (6% menos), Chile y Honduras (Cerca de 10% menos) mientras que en cuatro países aumenta la proporción incluyendo a Uruguay (con 5% más), Guatemala, Honduras y Paraguay (los tres con cerca de 10% más).

Ahora bien ¿Cuál es el grado de ambición e implementación de los compromisos relacionados con el seguimiento del dinero público? ¿Varían estos niveles entre los compromisos del seguimiento del dinero público y los demás, o entre la región y el resto de los países?

En el Cuadro 2 se abordan estas dos preguntas analizando el porcentaje de compromisos que muestran un potencial transformador y aquellos compromisos que han sido completados o que contaron con un avance sustancial al momento de la evaluación de progreso realizada por el IRM.

En términos generales, la región y los demás países de la AGA muestran una mayor ambición e implementación de compromisos relacionado con el seguimiento del dinero público, en comparación con los demás compromisos asumidos por países de América Latina. Esta diferencia es de 5% más, en términos de potencial impacto y 11 % más, en términos de implementación, siendo mayor que la diferencia a nivel de los demás países de la AGA (2% y 7% respectivamente). Al ver esta relación en los diferentes países no se identifica una tendencia clara.

Por un lado, Trinidad y Tobago no registra ni ambición, ni implementación en sus compromisos en el tema. México no registra compromisos con potencial de cambio, mientras que muestra un nivel de implementación similar entre este tipo de compromisos y los demás (en relación a la ambición e implementación de los compromisos AGA en México, ver Gerson y Nieto 2016 y Guerzocich y Moses 2016). Por otro lado, cinco países (Brasil, Colombia, Costa Rica, Honduras y Uruguay) muestran un mayor nivel de ambición e implementación en los compromisos relacionados con el seguimiento del dinero, que en el conjunto total de compromisos. Mientras tanto el Salvador y Guatemala no muestran diferencias; Chile y Paraguay registran una mayor ambición en los compromisos relacionados con el seguimiento del dinero, aunque a su vez tienen una menor implementación de los mismos.

La relación de los compromisos del seguimiento de dinero en el marco de la AGA con los valores de gobierno abierto (ver Cuadro 3) muestra que tres cuartas partes de los compromisos se relacionan con la transparencia, mientras que sólo una tercera parte de los compromisos se asocian con la participación ciudadana, la rendición de cuentas y la tecnología. Estas proporciones son similares en América Latina y en los demás países miembros de la AGA, aunque se identifica que América Latina tiene un 8% más de compromisos relacionados con la transparencia y un 6% más de compromisos relacionados con la tecnología. En relación a los compromisos relacionados con el seguimiento del dinero, América Latina tiene un 8% de compromisos relacionados con la participación ciudadana y un 12% menos de compromisos relacionados con la rendición de cuentas que los demás países AGA.

La AGA utiliza la idea de compromisos estelares, para identificar aquellos compromisos que se encuentran claramente relacionados con los valores AGA y tienen las más altas evaluaciones en términos de ambición, implementación y claridad. Es importante notar que, del total de compromisos analizados en este trabajo, cerca de un 12% son estelares, lo que es similar para América Latina y los demás países AGA y para los compromisos relacionados con el uso del dinero.

Los 18 compromisos estelares relacionados con el seguimiento del dinero público, identificados en América Latina (Ver Cuadro 4) se relacionan en su mayoría con la apertura fiscal (9), los recursos naturales (6) y las Compras públicas (3).

2. Herramientas e iniciativas internacionales para avanzar hacia una gobernanza fiscal abierta

Recientemente se ha multiplicado el número de iniciativas y esfuerzos internacionales para promover el avance hacia un gobernanza fiscal abierta. Estas iniciativas para mejorar la gestión pública y fortalecer la transparencia, participación ciudadana y rendición de cuentas en torno al uso de los recursos públicos, se han enfocado en procesos particulares de la gestión pública, o en temas específicos relacionados con el tipo de ingresos, los sectores de gobierno o la integridad y lucha contra la corrupción.

Esta tendencia ha sido útil para facilitar la profundización en el conocimiento y la capacidad de incidir y movilizar agendas por la promoción de reformas particulares o cambios en las prácticas públicas. También ha permitido influir en el diseño y puesta en marcha de diferentes indicadores, estándares de datos abiertos, comunidades de práctica alianzas multi-actores. Algunos temas en los que se ha dado a conocer este avance, se presentan de modo ilustrativo en el siguiente cuadro, anotando a organizaciones que están liderando en cada tema.

Esta tendencia ha tenido como consecuencia, que las diferentes comunidades y esfuerzos han evolucionado de un modo fragmentado, dificultando la identificación de oportunidades potenciales de cooperación y la capacidad de esta amplia comunidad para trabajar en la atención de grandes desafíos sociales, en el camino hacia un mayor desarrollo en nuestras sociedades.

Una alternativa para afrontar esta situación es abordar el tema desde la narrativa del flujo de los recursos públicos y el modo en el que estos recursos son usados por ciudadanos y gobiernos, para generar soluciones a problemas particulares priorizados, que obstaculizan mejorar la calidad de vida.

Esta perspectiva, no implica una disrupción con los importantes avances alcanzados en torno al gobierno abierto y el uso de los recursos públicos. Por el contrario, plantea una ruta de análisis que facilita la generación de nuevas preguntas y abrir oportunidades para la co-creación de soluciones que puedan potenciar el efecto de distintas iniciativas.

En esta narrativa es importante partir de tres ideas:

• El seguimiento del flujo de los recursos públicos tiene mayor sentido cuando se facilita la comprensión de problemas y la innovación en torno a las formas para solucionarlos. Es decir, iniciar el análisis a partir de un problema particular.

  Partir de las necesidades y las prioridades ciudadanas. Difícilmente podemos innovar en el uso de los recursos públicos para generar soluciones a problemas prioritarios para los ciudadanos, si no entendemos cómo los problemas afectan a grupos ciudadanos en contextos específicos.

  Comprender cómo los problemas afectan a los ciudadanos en contextos particulares, se abre la posibilidad de entender los resultados que tienen un mayor impacto en la resolución de los problemas y en qué medida los procesos, fuentes de financiamiento y acciones en distintos sectores de gobierno, pueden facilitar u obstaculizar la obtención de dichos resultados.

Para realizar un seguimiento del dinero público, se utiliza un marco de análisis basado en cuatro elementos, que se denominarán capas. Las capas, facilitan formar una imagen completa del sistema, para identificar obstáculos en la obtención de buenos resultados de desarrollo y explorar la forma en la que diferentes procesos y temas, pueden conectarse para abordarlos. A continuación se presentan estas cuatro capas:

• Las políticas y regulaciones. Hacen referencia a las leyes, regulaciones y compromisos, nacionales o internacionales, asumidos por los gobiernos en torno al uso de los recursos públicos, así como la implementación de los mismos;

  Los datos. Se refieren a la información que se pone a disposición de la ciudadanía, los formatos y la calidad con los que esta información se publica y los esfuerzos por utilizar y promover la innovación en el uso de esta información;

  Las oportunidades para incidir en las decisiones públicas incluyendo los procesos de toma de decisión relevantes en el tema, la manera en la que estos procesos funcionan y los actores involucrados; y

  Las capacidades. A nivel de la ciudadanía y el gobierno, para producir y hacer uso de esta la información para identificar y comprender problemas públicos, evaluar alternativas de solución y hacer seguimiento a la implementación de las soluciones y la obtención de resultados.

Cada una de estas capas se utiliza para abordar la gobernanza fiscal abierta, y lograr un análisis complementario de la implementación de los principios de transparencia, la participación ciudadana y la rendición de cuentas y su valor práctico para transformar las relaciones entre ciudadanía y gobierno.

¿Con qué información se cuenta a nivel regional sobre estas capas?

Es posible identificar 12 evaluaciones aplicadas a nivel regional que nos brindan información sobre el avance de la región hacia una gobernanza fiscal abierta.

En el cuadro 6 se presentan estas evaluaciones y en el cuadro 7, se presenta la cobertura de estas evaluaciones en los 15 países de la región que son miembros de la AGA. Posteriormente se aborda de modo general algunos de los principales resultados de estas evaluaciones para analizar el seguimiento del dinero público.

2.1. Políticas y regulación

La capa de políticas y regulación destaca por los compromisos relacionados con el uso de los recursos públicos, de acuerdo a las diez evaluaciones revisadas en esta investigación. En cinco, se observa que profundizan en el uso de los recursos naturales no renovables (RGI), el acceso a la información (GRIR), el secretismo financiero (FSI), la financiación de campañas políticas (CFI) y el ciclo de las compras públicas (BPP).

Es interesante destacar el modo en el que dos de estas evaluaciones no sólo evalúan el marco legal en los temas identificados, sino el modo en el que este es implementado (RGI, CFI). El BPP incluye algunos indicadores que muestran el efecto que el cumplimiento, o incumplimiento, de la legislación en el proceso de contratación pública.

Tres evaluaciones incluyen temas particulares relacionados con la regulación del uso de los recursos públicos:

1. 1. el PEFA, toma en consideración diversos elementos del marco legal y las políticas para analizar el sistema de administración financiera entre los que encuentra el calendario presupuestal y las normas contables;

   el IGRD incluye dentro de los indicadores que utiliza para evaluar la gestión de resultados la revisión de la existencia y el contenido de leyes y políticas relacionadas con la planificación, el presupuesto, la gestión financiera pública, la gestión de programas y proyectos, el seguimiento y evaluación; y,

   el OBS incluye indicadores que dan cuenta del marco legal en términos de las situaciones en las que se debe consultar al Congreso para realizar cambios al presupuesto, hacer uso de ingresos excedentes o contingencias, de elementos relacionados con la independencia de la auditoría superior y sobre la obligación del ejecutivo de consultar a la ciudadanía sobre la formulación e implementación del presupuesto.

Adicionalmente, dos evaluaciones utilizan la percepción de los ciudadanos como proxy de la gobernanza. Particularmente los WGI lo hacen para analizar, entre otros, la efectividad de los gobiernos, el imperio de la ley y el control de la corrupción, mientras que el OGI lo hace para analizar el acceso a la información, la participación ciudadana y los mecanismos para elevar quejas ante el gobierno.

En la capa de políticas y regulaciones, es importante notar que podemos obtener resultados muy útiles sobre diferentes componentes de la gobernanza fiscal abierta, cómo los sistemas de administración fiscal o de compras públicas, o temas clave para la gestión de los recursos públicos, como la gobernanza de los recursos naturales no renovables. Pero las evaluaciones existentes brindan poca información sobre la conexión entre estos elementos y cómo estas conexiones afectan, o facilitan, el logro de objetivos de desarrollo. En este sentido un desafío importante para avanzar hacia la gobernanza fiscal abierta es poder desarrollar evaluaciones complementarias que permitan una mejor comprensión del uso de los recursos públicos y los desafíos particulares que enfrentan los países de la región.

2.2. Datos

En la segunda capa, ocho de las evaluaciones revisadas abordan la publicación de información o datos sobre el uso de los recursos disponibles. De estas evaluaciones, tres usan la publicación de información como elemento fundamental de su diseño. Por un lado, el OBS indaga por la publicación de 8 documentos sobre el proceso presupuestal (documento preliminar, propuesta de presupuesto del ejecutivo, presupuesto aprobado, presupuesto ciudadano, informes entregados durante el año, revisión de mitad de año, informe de fin de año, e informe de auditoría) y el contenido de dichos documentos.

El ODB y el ODI, se enfocan en la publicación de diferente información, analizando si está disponible y publicada en formatos abiertos. La información cubierta por estas dos evaluaciones incluye: presupuesto, gasto público, legislación, licitaciones públicas, registro de compañías, calidad del agua y desempeño en salud y educación. Es importante destacar, que en estas últimas evaluaciones los vínculos a las fuentes de datos identificadas en cada país como disponibles o en formatos abiertos, se encuentran relacionados como parte de los resultados de las investigaciones (OKI 2015a, WWWF 2015a).

Con estas tres evaluaciones podemos identificar de modo general un panorama de la disponibilidad de información sobre la transparencia en temas presupuestales (poca, alguna, suficiente), así como sobre la disponibilidad y formatos de bases de datos relacionadas con el uso de los recursos públicos y en menor medida con algunos resultados de desarrollo cómo el desempeño en salud y educación (ver Cuadro 8).

Otras tres evaluaciones, incluyen la publicación de información en temas particulares como criterios para el análisis:

• el RGI incluye la publicación de contratos y las prácticas de reporte en el sector de los recursos naturales no renovables;

  el PEFA cuenta con un componente específico de transparencia en la gestión financiera e incluye la publicación y contenido de otros documentos como elementos de análisis; y,

  los CFI incluyen información sobre la obligatoriedad de publicar información sobre la financiación de campañas, incluyendo los recursos públicos, y el modo en que se realiza en la práctica.

Adicionalmente, el OGI aborda la percepción de los ciudadanos sobre la visibilidad de los datos de gobierno como parte de un componente de la evaluación y el IFF utiliza la información sobre los flujos financieros ilegales como principal elemento de la evaluación del tema.

Una experiencia reciente relacionada con esta capa, es el pilotaje de una metodología para evaluar los portales de transparencia presupuestal (Romero, de la Mora y Ruiz 2016). Esta evaluación, analizó 4 dimensiones de la publicación de información presupuestal en línea por parte de los gobiernos:

el alcance, cubriendo la cantidad de información publicada y su exhaustividad; 2) la accesibilidad, vista como el nivel en el que los gobiernos facilitan el acceso y si la información es comprensible incluyendo la disponibilidad de herramientas de análisis, los formatos usados y si se proveen guías; 3) la confiabilidad de la información a través de la aplicación de prácticas claras de publicación (como fechas de publicación y actualización) de la información; y 4) la existencia de mecanismos de retroalimentación.

Cabe destacar los avances en términos del conocimiento sobre la disponibilidad de la información sobre el uso de los recursos públicos. Sin embargo, es importante explorar también la accesibilidad y la calidad de esta información. Este reto es imperativo para poder informar los procesos de apertura de datos y transparencia que se encuentran en marcha e incrementar la posibilidad de transformar estos avances en un mayor uso de la información, por la ciudadanía y los gobiernos, para la toma de decisiones públicas.

Otro desafío relevante, es aumentar la publicación de información relacionada con los resultados de desarrollo, cómo la disminución de la pobreza y la mejora en la calidad de la educación, y poder construir herramientas innovadoras que permitan conectarlas con la información relativa al uso de los recursos públicos.

2.3. Oportunidades para incidir en las decisiones públicas

La tercera capa es la menos cubierta por las evaluaciones analizadas en este trabajo. Sólo tres evaluaciones incluyen elementos relacionados con las oportunidades para incidir en las decisiones relacionadas con el uso de los recursos públicos. El OBS incluye un eje que busca analizar la participación ciudadana en el ciclo presupuestal. En este eje se incluyen indicadores que cubren: a) las oportunidades de participación ofrecidas por el ejecutivo en la preparación e implementación del presupuesto; b) las oportunidades para formar parte de los debates y audiencias públicas desarrolladas por el legislativo para la aprobación y vigilancia del presupuesto; y, c) los mecanismos puestos a disposición de los ciudadanos para que se involucren en la definición del plan de auditoría, la realización de las auditorías y la divulgación de los resultados de las mismas.

El OGI indaga por la percepción de los ciudadanos sobre la existencia y efectividad de las oportunidades para participar y de los espacios o mecanismos para la presentación de quejas sobre la prestación de servicios públicos y el desempeño de los funcionarios públicos. En menor medida, El IGRD aborda las oportunidades de participación al evaluar el carácter participativo de los procesos de planeación.

En este tema es importante destacar los principios de participación pública en la política fiscal lanzados por la Iniciativa Global por la Transparencia Fiscal (GIFT 2016). Luego de un amplio proceso de deliberación con representantes de gobiernos, agencias multilaterales y organizaciones de la sociedad civil, se acordó que estos principios buscan

…garantizar que las autoridades oficiales fomentan y facilitan la participación abierta, responsable y constructiva de los actores no estatales, las organizaciones de la sociedad civil, las organizaciones comerciales, los ciudadanos, los individuos y al público en general en la política fiscal del gobierno y en la elaboración del presupuesto (GIFT 2015, P. 4).

Estos principios deben ser una guía para funcionarios públicos y una herramienta para que la sociedad civil, pueda exigir espacios para una participación significativa en torno al uso de los recursos públicos. Llevar estas ideas a la práctica, en los diferentes países y contextos, es uno de los grandes desafíos para avanzar hacia una gobernanza fiscal abierta.

2.4. Capacidades

La evaluación de las capacidades para la producción, publicación y uso de la información sobre el uso de los recursos públicos se enfoca en las agencias públicas. Las evaluaciones que brindan información sobre esta capa son tres: 1) el PEFA, que brinda un análisis de problemas que enfrentan los países para fortalecer sus sistemas de administración fiscal y cuenta con un importante número de evaluaciones tanto a nivel nacional como subnacional; 2) el ODB que evalúa las capacidades de los gobiernos para poner en marcha e implementar políticas y programas de datos abiertos; y 3) el IGRD, el cual aborda el ciclo de la gestión pública brindando elementos importantes para identificar problemas relacionados con la producción y uso de información para la planeación basada en resultados en los diferentes países de la región.

Un interesante ejemplo del uso de la información del PEFA para el análisis de las capacidades institucionales, es realizado por Santiso (2015). Para argumentar su exploración sobre las fallas de la rendición de cuentas horizontal en temas presupuestales y la importancia de fortalecer los vínculos entre agencias fiscalizadoras y parlamentos, el autor utiliza los datos del PEFA para explicar cómo la debilidad de los Parlamentos en América Latina, no está en la existencia de poderes formales para dar seguimiento al presupuesto, sino en la debilidad de estas instituciones para ponerlos en práctica y asegurar un ambiente favorable para la auditoría externa y la independencia de la agencia auditora.

El seguimiento de los hallazgos de los resultados de las auditorías; la revisión y aprobación de los informes de cierre presupuestal; y una adecuada evaluación de las propuestas de presupuesto presentadas por el ejecutivo (Santiso 2015), son temas abordados por la OBS en su componente sobre rendición de cuentas horizontal, en los cuales, incorpora indicadores sobre la publicación de informes de auditoría, así como la capacidad del legislativo para hacer seguimiento al presupuesto y cumplir con la aprobación, revisión y exigencia de rendición de cuentas sobre el mismo.

En esta capa, se identifica el desafío de avanzar en la evaluación de capacidades de la sociedad civil y profundizar en la integración de la agenda de gobierno abierto en referencia al uso de los recursos públicos.

Las evaluaciones identificadas abordan, tanto las capacidades para producir, publicar y usar información, como la capacidad de las entidades encargadas de exigir rendición de cuentas sobre temas presupuestales. Pero no se encuentran evaluaciones que aborden la capacidad de los gobiernos para brindar oportunidades significativas de participación ciudadana y sostener una interlocución constante con la ciudadanía.

Asimismo, no se encuentran herramientas para el análisis de las capacidades de la sociedad civil ni una revisión de los esfuerzos institucionales por avanzar hacia su fortalecimiento. Algunas iniciativas importantes para avanzar son el mapa de impacto sobre el uso de datos abiertos, el cual viene identificando experiencias en el uso de datos abiertos, e identifica 93 experiencias de uso de datos financieros y de funcionamiento del gobierno en la región (Center for Open Data Enterprise 2016).

Otros esfuerzos importantes son los desarrollados por la Iniciativa Latinoamericana por los Datos Abiertos (ILDA 2016) y la Escuela de Datos (2016) realizando investigación y procesos de fortalecimiento de las capacidades de organizaciones ciudadanas, para el uso de datos abiertos, la incidencia en políticas públicas, entre otros.

Conclusión

Para avanzar hacia la gobernanza fiscal abierta, se requiere continuar evaluando acciones que faciliten una mejor comprensión de la aplicación y destino de los recursos públicos. Para seguir la trayectoria del dinero público, es clave que los países de la región aumenten la publicación de información sistematizada sobre los resultados obtenidos en materia de desarrollo social y otras políticas, y su asociación con el uso de los recursos públicos. Poder construir herramientas innovadoras que permitan conectar esta información pública fiscal con la distribución y uso de los recursos públicos, es un gran reto en la Gobernanza Fiscal Abierta.

Esta investigación revisó las acciones desarrolladas por países Latinoamericanos miembros de la AGA, en materia una gobernanza fiscal abierta, así como las diferentes evaluaciones internacionales para identificar el estado de conocimiento sobre el tema que abordó el presente artículo, a nivel de la región latinoamericana.

Para concluir, se establecen tres reflexiones que permitan fomentar en el futuro, la colaboración entre diferentes iniciativas y esfuerzos relacionados con el uso de los recursos públicos y aprovechar las oportunidades que ofrece la AGA para fortalecer la acción colectiva:

1. 1. La importancia de aprovechar los avance en términos de transparencia para avanzar en la apertura de información útil para la participación ciudadana y de impacto directo en mejorar la rendición de cuentas.

   El reto de aumentar el conocimiento sobre las capacidades necesarias de y en la sociedad civil y de los gobiernos, para avanzar hacia una gobernanza abierta, y lograr un uso estratégico de las oportunidades que esta conlleva.

   La necesidad de aprovechar los avances alcanzados con el uso de los recursos públicos, para movilizar una agenda enfocada en la resolución de los problemas que afectan a los ciudadanos y obstaculizan el logro de resultados de desarrollo.

Comprender que el gobierno abierto es una vía para mejorar la calidad de vida de los ciudadanos, representa un reto de enorme complejidad, puesto que los recursos públicos fiscales son un indicador relevante a observar. Junto con las evaluaciones revisadas, se deben establecer métodos confiables para seguir la ruta del dinero público, en contextos institucionales transparentes y participativos.

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Notas de autor

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